［摘 要］ 从1949年11月中国科学院成立起，中国政府就开始探索和建立新的科技管理体制，经历过数次机构的变迁与领导职责的转移，在1958年形成了以科学技术委员会为领导核心的新型科技管理体制。这一体制是根据我国科技发展的现实情况逐步探索和建立起来的，对于促进科技事业的快速发展起到了十分重要的作用，但同时也存在着一些问题和不足。直到现在，这种管理模式依然是我国现行科技体制的主要内容。

　　［关键词］ 科技管理体制 中国科学院 科学规划委员会 科学技术委员会

　　［作者简介］ 钱斌，博士研究生，中国科学技术大学，230026;讲师，合肥工业大学人文经济学院，230009。

　　新中国科技管理体制的基本结构是在20世纪50年代逐步形成的，它经历了一个发展、变化的过程。这一体制的形成虽然受到苏联的影响，但主要是根据我国科技发展的实际情况逐步建立起来的，作为我国科技领导核心的科学技术委员会（以下简称“科委”）比苏联“部长会议国家科学技术委员会”早成立7年。

　　对于新中国成立初期的科技管理体制，学术界已有一定的研究。例如，薛攀皋回顾了新中国成立初期对科学事业实行统一领导的建制过程，对中国科学院（以下简称“中科院”）工作职能的演变有过深入的分析;［1］武衡等探讨了新中国成立初期科研系统的构成情况，对科委的建立过程进行了研究;［2］王清扬研究了这一时期科技体制的形成过程［3］;刘大椿探讨了当时科　技体制如何向“集中型”的演变［4］;吴波尔在研究后认为，新中国构建的科技体制是一种“双中心格局”［5］，等等。但是从总体上说，学术界对于新中国成立初期宏观科技管理体制的建立过程、建制原因及评价等，尚缺乏深入的探讨。本文拟对此进行初步的梳理和讨论。

　　一、新中国成立初期科技领导机构的变迁

　　新中国成立初期承担科技事业领导职责的机构，主要是中科院、国家技术委员会和科学规划委员会;另外，国家计委也负责一些与科技计划相关的管理工作。科技领导机构的变迁，展现了新中国科技管理体制的艰辛探索历程。

　　中科院是新中国成立以后最初的科技管理和科学研究中心。1949年7月13日，周恩来在中华全国自然科学工作者代表会议（以下简称“科代会”）筹备会上讲话时正式宣布:不久的将来必须成立为人民所有的科学院。［6］ 不久，他又对科学院的性质和任务作了说明:科学院应“罗致各种专门学者，做理论的及学术的研究，并与各种建设部门的具体研究合作，以促进科学的发展”。　 ［7］由此可以看出，新政府对科学院的定位是学术研究机构。9月7日，周恩来在新政协的各界代表会议上作关于共同纲领草案初稿的报告，其中第43条有“设立科学院为国家最高的学术机关”　 ［8］ 一款。

　　对于筹建科学院的设想，科技界是积极支持的，但并不满足于科学院仅仅是最高学术机构，而是希望科学院能够担负起计划、组织和领导国家科学研究工作的职责。因为民国时期的国家科技机构———中央研究院就存在这样的问题。当时的科技界认为:中央研究院只把目光局限在自己的研究所上，从未发挥计划与领导全国科学研究工作的作用;科学研究只是根据单位主管人的兴趣，而与整个国家政策脱节;中央研究院的各个研究所与大学和其他科学研究机构之间缺乏密切的联系、合作，力量分散，重复研究，降低了科学研究的效率，其根本的缺点在于“漫无计划”。有鉴于此，9月11日，科代会筹备会的常委向新政协提交了一份提案，建议:“设立国家科学院，统筹及领导全国自然科学、社会科学的研究事业，使与生产及科学教育密切配合，科学院并负责审议及奖励全国科学创作、著作及发明。” ① 这个提案实际上是要求科学院能够担负起行政管理的职责。

　　新政府采纳了科技界的建议。9月27日，新政协第一次会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》，规定在政务院下设科学院。中科院成为政务院所属的主管国家科技行政事务的政府职能部门。11月1日，中国科学院正式成立。 ② 此时的中科院具有双重的属性和任务:它不仅是国家的科研中心，而且是科技行政的最高管理机构;不仅要领导下属各研究所的研究工作，并且应组织、指导和协助全国各方面的科技工作。这样，以中科院作为科技事业的领导机构兼科研中心，成为新中国宏观科技管理体制的最初模式，并一直延续到1954年底。
新中国尚未建立中科院就已经筹划设立，这充分说明新政府对科学事业的高度重视，但是中科院从设想、筹划到在新政协上提出设立报告，前后只有几个月时间，其后在新政协会议期间进行的调整也比较仓促。应当说，处于初创时期的政府不可能对一个机构的设立进行充分的酝酿，在一个月内就把中科院从单纯性的学术机构调整为同时肩负科技管理和科学研究双重责任的行政机关，是没有经过充分论证的，在准备上也是不充分的，以至于在体制设计上存在缺陷，使得中科院的行政职能难以充分发挥。这个缺陷表现在层级关系上。根据组织法的规定，政务院下设30个政府部门。为了便于管理，政务院又设立了政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会和人民监察委员会，分别领导这些政府部门。中科院只是文化教育委员会所属几个部门中的一个。在这种行政架构中，中科院与文化教育委员会所属的各个部门仅仅是平行关系，和其他委员会所属部门的联系更是需要通过上级进行协调，很难冲破条块分割的体制，因此，所谓的“行政领导”就只能停留在协助和配合上，政务院所授予的科技管理权力在实际中并没有得到充分运用。对此，政务院曾经专门发文（如《关于政府各种专业会议邀请专家出席给各部门的指示》、《为加强科学院对工业农业卫生教育国防各部门的联系给各部门的指示》等）协调中科院与各部门的联系，但效果并不理想。中科院也曾提出设立一个地位超脱于各部委之上，由政务院各有关部门的领导、管理干部和有代表性的科学家组成的决策机构——“全国科学研究工作计划（指导）委员会”的设想，用以领导全国的科学工作，但　却没有下文。［1］（pp.13～14）

　　过多的行政事务，使得中科院各所所长“多忙于行政事务，有的几乎等于全部脱离研究业务，工作中忙乱与上下脱节现象同样严重” ① ，严重影响了“科研中心”的建设;同时，由于行政关系没有理顺，使得中科院的领导不得不在一些重要会议上检讨没有做好组织领导全国科学研究的工作。 ［1］（p.6） 于是，中科院试图摆脱窘境。

　　1953年，新中国掀起了全面学习苏联的浪潮，苏联模式渗入到我国的各个行业领域。3月，中科院派出访苏代表团，全面深入地了解和学习苏联科学研究及管理等方面的经验。代表团带回来的苏联先进经验给予中科院重要启示，中科院开始重新考虑自身的定位，强烈呼吁国家另设专职机构管理全国的科学研究工作。11月19日，中科院党组向中共中央报送了《中国科学院党组关于目前科学院工作的基本情况和今后工作任务给中央的报告》，陈述了中科院遇到的实际问题以及对今后工作的设想，建议在国家计委内成立专门机构，负责综合审查全国科学研究工作计划，使各方面的科学研究工作与国家总的要求有机地密切联系配合起来。［9］

　　考虑到中科院的实际情况，1954年3月8日，中共中央对中科院党组的报告作了批示，确定“科学院是全国科学研究的中心”，并且指出中科院“除了应以主要力量组织本院的科学研究工作外，还必须密切联系全国科学工作者，协助各方面的科学研究工作”［9］（p.166），这就使中科院的职责有所发展，也与中央研究院的纯学术研究有所区别。中央在批示中还初步设想建立由政府通过计划进行宏观管理的新型科技体制，提出国家计委“应负责审查科学院、生产部门及高等学校的科学研究的计划，以便解决科学研究和生产实践相结合的问题以及各方面在科学研究工作中分工与配合问题”　 ［9］（p.167） 。

　　1954年底，国家机构进行了大规模调整。中科院不再作为国务院下属的行政部门，但是国家计委却没有承担起科技管理的职责。按理说，中科院不再是政府机构之后，理应有另一个部门取代它，行使主管国家科学事业的行政职能，但是在新的国务院机构组成中，“对此却暂时留下了一个耐人寻味的空白”［1］（p.3）。这其中究竟是政府没有授权，还是国家计委不愿承担，目前尚无史料说明。中科院院长郭沫若曾于1955年4月建议在计委下设立“科学研究工作计划局”，作为经常性管理科学计划的专业机构，却遭到拒绝。 ② 当时的计委主任李富春认为，领导科学技术工作和搞科学技术规划，靠国家计委这样的行政部门是很难办好的，必须组织全国科学家共同进行，而国家计委难以完成任务。［10］由此看来，计委对于是否接手科技管理工作还是颇感踌躇的。

　　总的来看，正如薛攀皋所认为的:“国家在科学事业的组织领导管理体制问题上，考虑还不成熟，举棋不定。”［1］（p.4）新中国科技管理体制的发展出现了停顿，1954～1958年间没有对科技进行全面管理的部门。在这期间，有两个科技管理机构先后成立，一个是负责技术方面的国家技术委员会，另一个是负责《1956～1967年科学技术发展远景规划》（以下简称十二年规划）的科学规划委员会。两个委员会并立，出现了科学规划与技术分别管理的局面，薛攀皋认为，这种方式“并不有利于科学技术事业的发展”。［1］（p.7）

　　1956年5月，在国务院第28次全体会议上决定增设国家技术委员会。该委员会主要负责掌管技术的鉴定、采用和推广;组织新产品的试制;统一管理技术标准和审批新工厂的工艺规程;开展国际间的技术交流和技术合作，并且通过各项技术改造工作，将我国的工业技术水平较快地提高起来。［11］由黄敬任主任，韩光、刘西尧、张有萱任副主任。不过，国家技术委员会大多数时间只起到了咨询的作用;另外，由于偏重与技术相关的方面，该委员会管理的主要是与工业、交通等有关的技术工作，其职权范围大都被后来设立的科学规划委员会所覆盖。